马建中
一、发挥中医药作用有利于我国医改目标实现
党中央、国务院高度重视中医药事业发展，十分注重发挥中医药在深化医药卫生体制改革中的作用。《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）明确提出，要坚持中西医并重的方针，充分发挥中医药作用。作为医改的重要配套文件，去年4月国务院专门出台了《关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》（国发〔2009〕22号）。《若干意见》强调指出：“长期以来，中医药和西医药互相补充、协调发展，共同担负着维护和增进人民健康的任务，这是我国医药卫生事业的重要特征和显著优势。中医药临床疗效确切、预防保健作用独特、治疗方式灵活、费用比较低廉，特别是随着健康观念变化和医学模式转变，中医药越来越显示出独特优势。中医药作为中华民族的瑰宝，蕴含着丰富的哲学思想和人文精神，是我国文化软实力的重要体现。扶持和促进中医药事业发展，对于深化医药卫生体制改革、提高人民群众健康水平、弘扬中华文化、促进经济发展和社会和谐，都具有十分重要的意义。”这段话充分说明，坚持中西医并重，扶持和促进中医药发展，充分发挥中医药在维护人民群众健康中的作用，是深化医药卫生体制改革的重要内容，没有中医药事业的健康发展，就不可能实现医药卫生体制改革的总体目标。
（一）中医药作为我国独具特色的医学科学具有显著的优势。
中医药是中华民族的伟大创造，是我国各族人民在长期的生产生活实践和与疾病做斗争中逐步形成并不断丰富发展的医学科学，几千年来为中华民族繁衍昌盛做出了重要贡献，对世界文明进步产生了积极影响。
说中医药是我国独特的医学科学，那么它的独特主要体现在哪儿呢？对此，长期以来许多专家学者做了大量的研究，在许多方面形成共识：首先，中医药学作为一门科学，其独特性在于它不仅具有医学性质和自然科学属性，而且具有文化和哲学性质及人文社会科学属性，体现人文与科学的统一，体现东方文化的底蕴和思维。而中医药学作为一门研究人体生命、健康和疾病防治的医学，与其他医学门类相比，在理论上有独特的生理观、病理观、疾病防治观，其本质特征是从整体联系的角度、功能的角度、运动变化的角度来把握生命的规律和疾病的演变；在实践中注重以人为本、三因制宜、整体调节，体现为个性化的辨证论治、求衡性的防治原则、人性化的治疗方法、多样化的干预手段、天然化的用药取向等。
这些中医药学的独特性，放到这次医改的任务、路径、目标中看，体现出显著的优势，归纳起来有以下几个方面：
一是临床疗效确切。
中医药不仅对许多常见病、多发病具有良好的效果，而且在防治心脑血管病、肿瘤、糖尿病、肝炎等重大疾病方面发挥着重要作用，还在不少疑难病证的治疗上常常获得意想不到的效果；不仅对许多慢性非传染性疾病具有良好的效果，而且对传染性疾病特别是病毒性传染病具有独特的优势；不仅对传统的传染病具有良好的效果，而且在防治AIDS、SARS、甲型H1N1流感等新发传染病方面也发挥了独特作用。中医药与西医药相互配合、优势互补，必然能取得更好的临床疗效，为人民群众提供更好的医疗服务。
二是预防保健作用独特。
中医以“治未病”思想为核心的预防保健，倡导人们珍惜生命，注重养生，防患于未然。强调在预防保健中以养生为要务，通过饮食、运动、精神调摄等丰富而有效的养生保健方法和手段，来维系人体的阴阳平衡，达到维护“精神内守，真气从之”的健康状态和“正气存内，邪不可干”的疾病预防目的，形成了独具特色的中华养生文化。英国学者李约瑟说：“在世界文化当中，唯独中国人的养生学是其他民族所没有的。”
三是费用相对低廉。
中医的诊疗手段简便而又丰富，在诊断上，主要是医生通过望、闻、问、切等方法收集资料，在中医药理论指导下，结合临床实践经验，对服务对象的健康状况及疾病情况做出判断，不必过多地依赖日新月异的、各种高成本的现代设备。在治疗中，一方面，拥有针灸、推拿、拔罐、刮痧等等许多非药物疗法，服务成本比较低，并且不必消耗过多的资源；另一方面，所使用的治疗药物——中药，在我国有着丰富的资源，在广大农村许多中药就地取材，并且中药新药的创制投入小、命中率高，开发成本比较低。
中医药所具有的这些特点和优势，决定了在深化医药卫生体制改革中，必然要注重发挥其作用。
（二）中医药学符合未来医学发展趋势。
大家应该还记得，在上世纪后期出现了全球性的医疗危机，尽管现代科技日新月异、医学科学迅猛发展，但人们的健康状况并不理想，世界卫生组织（WHO）的相关调查显示，全球患有疾病的占20%，处于亚健康状态的占75%，健康人群仅为5%；同时疾病越治越多，大量慢性非传染病已成为严重威胁人类健康的重要问题。就我国来说，特别是伴随工业化、城镇化、全球化和人口老龄化速度的加快以及生态环境变化，在传染性疾病防控形势仍然严峻的同时，慢性非传染性疾病已经成为我国居民的最主要死因，使得我国医药卫生事业发展面临传染病和慢性非传染性疾病的双重挑战。另外，医疗支出越来越大，占GDP的比重越来越高，许多国家不堪重负，就连经济最发达的美国也难以为继。
面对这一危机，从医学的角度，医学模式和医学目的做出了重大调整，医学模式已从生物医学模式向生物－心理－社会医学模式转变，医学目的已由“以治病为目的的对高科技的无限追求”，转向“预防疾病与损伤，维持和提高健康水平”。世界卫生组织在《迎接21世纪的挑战》报告中指出：“21世纪的医学，不应继续以疾病为主要研究对象，而应以人类健康作为医学研究的主要方向。”上世纪末，全球医学界大讨论的最终结论是：最好的医学不是治好病的医学，而是使人不生病的医学。这一重大调整，体现出当今全球医学的发展趋势是：从“疾病医学”向“健康医学”发展，从重治疗向重预防发展，从针对病源的对抗治疗向整体治疗发展，从重视对病灶的改善向重视人体生态环境的改善发展，从群体治疗向个体治疗发展，从生物治疗向心身综合治疗发展，从强调医生作用向重视患者的自我保健作用发展，从医疗服务以疾病为中心向患者为中心发展等。
中医药学从整体系统的认知论、崇尚和谐的价值论，形成了天人合一、身心合一的整体观，阴阳平和的健康观，调和致中的治疗观等，注重社会环境、心理因素对人们健康状况及疾病发生、发展的影响，注重从人的整体功能状态来判断健康状况和疾病的发生、发展，注重“三因制宜”而实施个性化的辨证论治，注重“以人为本”而选择人性化的治疗方式，注重以“治未病”理念为核心、防患于未然而强调个人的养生保健，与转变了的医学模式相吻合，与调整了的医学目的相一致，完全符合当今医学的发展方向。
这在以“治未病”理念为核心的中医预防保健中就有着鲜明的体现。“治未病”，在中医学理论奠基之作《黄帝内经》就已提出，《素问·四气调神大论》中有这样一段著名的论述：“圣人不治已病治未病，不治已乱治未乱，此之谓也。”以此为源，经过历代医家两千多年来的不断充实和完善，“治未病”逐步形成了具有深刻内涵的理论体系。这一体系，把握了预防保健的三个主要层次，也可以说是“治未病”的三种境界，即“未病先防”、“既病防变”和“瘥后防复”。“未病先防”着眼于未雨绸缪，保身长全，是“治未病”的第一要义；“既病防变”着力于料在机先，阻截传变，防止疾病进一步发展；“瘥后防复”立足于扶助正气，强身健体，防止疾病复发。其核心，落实到一个“防”字上，充分体现了“预防为主”的思想。结合中医学对疾病发生、发展的认识，特别强调要达到“防”的目的，就应当保养身体，培育正气，提高机体的抗邪能力；特别强调从整体功能的角度，来把握健康状态。中医常说的“正气存内，邪不可干”、“精神内守，病安从来”等，就是这些思想的典型表达。在中医学漫长的发展进程中，历代医家均强调以养生为要务，认为养生保健是实现“治未病”的根本手段，“与其救疗于有疾之后，不若摄养于无疾之先”，“以方药治已病，不若以起居饮食调摄于未病”。从马王堆的导引图，到华佗的五禽戏，以及后世医家倡导的包括运动、饮食、情志（心理）调摄诸方面的系列养生方法，以及现代采用的冬病夏治的敷贴法、冬令进补的膏滋药、体质辨识及干预等，都是“治未病”在预防保健中的具体应用。以“治未病”思想为核心的中医预防保健，是一种积极主动的生命观、健康观和方法论，重在从整体上动态把握、维护和提升人的健康状态，其丰富的思想内涵极具先进性和超前性。
本次医改的一个显著特征，就是要使我国的医疗卫生制度、政策，以及医疗卫生服务方式等，更好地适应医学模式的转变，更加符合医学目的的调整。在医改中促进中医药事业发展、充分发挥中医药的作用，必将有力地推动医学模式的转变，必将更好地实现调整后的医学目的。
（三）中医药是我国重要的卫生资源。
中医药作为我国独具特色的卫生资源，与西医药共同担负着维护和增进人民健康的重要使命，是中国特色医药卫生事业不可或缺的重要组成部分。
新中国成立特别是改革开放以来，我国的卫生事业发展取得巨大成就，卫生资源总量空前增长，中医药是其中的重要组成部分。根据有关统计，2009年的全国中医医院（包括民族医医院、中西医结合医院）3164个，占医院总数的15.66%；全国中医医院床位数为42.7万张，占全国医院床位总数的13.97%。另外，具有中医类别执业（助理）医师资格的62万人，其中进行执业注册的47万人，占注册执业（助理）医师总数的14.9%。
中医药作为我国的传统医药，有着广泛的社会基础和深厚的群众基础，为广大群众所喜爱和利用。2009年我国卫生事业发展统计公报显示，全国中医医院（不包括民族医医院、中西医结合医院）共提供3亿人次的诊疗服务，与2008年相比增长7.1%，占全国医疗机构总诊疗人次的5.46%；中医医院的住院人数达到了1034万人，比2008年净增了145万人。另外在民族医医院、中西医结合医院以及综合医院、社区卫生服务机构、门诊部与诊所、乡镇卫生院与村卫生室，还提供了大量的中医药服务，特别是在一些城乡基层医疗卫生机构，中医药服务占了总服务量的30%，有的甚至高达70～80%。
中医药与西医药作为两种不同的医学体系，各具特色，各有所长。正如前面所说的那样，中医药不仅对许多常见病、多发病以及重大疾病、疑难病症具有良好的效果，而且在防控新发传染病方面也发挥了重要作用，还在预防保健方面具有独特的优势，这使广大群众防治疾病、维护健康多了一种选择，可以更好地满足人民群众日益增长的多元化健康需求，并且使我国在应付特殊或突发疾病危害时多了一些有效的办法。
同时，在临床实践中，大量患者在治疗中采用中医药与西医药联用、并用，中西医药在为病人提供最佳治疗方案方面发挥着各自的优势，提高了临床疗效，改善了患者的生活质量，降低了医疗成本和患者费用。比如，肿瘤的治疗，在放疗或者化疗的同时应用中药，可以减轻放化疗的毒副作用，提高病人的放化疗通过率和生活质量，这已被国际上称为肿瘤治疗的中国模式；围手术期的中西医结合临床和实验研究表明，中医药的整体调节和辨证论治的独特疗法，可以广泛应用于外科病人的术前准备和术后康复，显示了广阔的发展空间；在我国2003年抗击SARS的斗争中，确诊病例中采用中西医结合方法进行治疗的占到58.3%，在提高疗效、减少并发症方面显示了独特的优势，对此WHO专家在分析、评估后，认为中西医结合治疗非典的成功经验可以作为其他国家防治急性传染病的参考；去年在防控甲型H1N1流感中，中医药积极参与，再次在应对新发传染病中，发挥了重要的作用。
改革开放以来，我国医疗卫生事业快速发展，但医药费用也迅猛上涨。据相关统计，1980年到2008年，卫生总费用增长了约100.6倍，人均卫生费用增长了74.4倍，而同期农民人均纯收入仅增长21.6倍，城市居民年人均可支配收入只增长36.5倍。我国是发展中国家，人口众多，人均收入水平较低，城乡、区域差距很大，将长期处于社会主义初级阶段。这一基本国情，决定了中国特色的医药卫生发展道路，必须坚持“低成本、广覆盖”的发展模式，必须发挥中医药这一医疗卫生资源成本低、易获得的优势。在20世纪70年代，我国曾以世界1%的卫生费用，解决了世界22%人口的医疗保健，创造了发展中国家的奇迹，受到了世界卫生组织的高度赞扬，其中一个很重要的原因是中西医并举的农村合作医疗发挥了重要作用。
还应该看到，中医药作为我国优秀的传统文化，在几千年发展历程中，凝聚了中华民族的智慧，承载着中华文化的精华，蕴含着丰富的哲学思想和人文精神，是我国文化软实力的重要体现。在医改中大力发展中医药事业、充分发挥中医药作用，必将有力地促进中医药文化价值的挖掘、中医药文化资源的开发、中医药文化精神的传承、中医药文化知识的普及、中医药文化产业的发展，对提高民族思想文化素质，增强健康意识，弘扬中华优秀文化，增强中华民族凝聚力，打造社会主义核心价值体系，提高中华文化国际影响力都具有十分重要的意义。同时，中医药作为我国自主创新的重要资源，在医改中大力发展中医药事业、充分发挥中医药作用，将中医药的资源优势和知识优势转化为产业优势和经济优势，有利于提高我国自主创新能力，建设创新型国家，有利于形成新的经济增长点，促进经济发展。
总之，在深化医药卫生体制改革中，充分利用中医药资源，充分彰显中医药优势，充分发挥中医药作用，有利于建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，有利于为人民群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务，有利于开辟一条供得起、重预防、可持续的中国特色医药卫生发展道路，从而促进医改目标的全面实现。
二、发挥中医药作用具有良好基础
新中国成立特别是改革开放以来，以及随着当前医改的不断深入、《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》的贯彻落实，在党和政府的高度重视和支持下，在各有关部门的积极配合和帮助下，中医药事业得到了长足发展，为在医改中更好地发挥中医药作用奠定了较好的基础。
一是中医医疗和预防保健服务快速发展。
大力开展了以县中医医院为龙头、乡镇卫生院为枢纽、村卫生室为基础的农村三级中医药服务网络建设，推进以社区为基础的新型城市中医药服务体系建设，社会力量兴办中医医疗机构发展迅速，重点中医院建设项目、县级中医院建设项目和农村中医药服务能力建设项目进展顺利，城乡中医药服务网络进一步完善，初步建立了中医医疗服务体系，中医药服务可及性有了较大提高。截至2009年，全国有中医医院3164所，床位42.7万张；另据初步统计，76%的乡镇卫生院、30％的村卫生室，92%的社区卫生服务中心和54.7%的社区卫生服务站能为群众提供中医药服务。专科建设得到加强，适宜技术推广全面推进，服务能力进一步提高，全国中医医院服务总量增长明显，根据有关初步统计，2009年门急诊总量和出院病人数分别比2008年增长7.1％和16.3％；中医药在防治常见病、多发病、重大疑难疾病、传染病以及应对突发公共卫生事件等方面发挥了重要作用。中医预防保健服务覆盖面不断扩大，区域性试点和服务单位试点工作取得了阶段性成果，初步形成了一批技术标准和管理规范，服务技术及产品得到丰富和发展。
二是中医药继承创新能力不断增强。
一批老中医药专家学术经验得到继承，一批学术特点明显、临床优势明显的重点学科和专科初步形成。建立了一批中医药科研机构和研究基地，培养了一支以中医药人员为主、多学科人员参与的科研队伍，基本形成了多学科、多层次的中医药科学研究格局。16个国家中医临床研究基地建设单位完成建设规划和业务方案进入全面建设阶段，中医药防治传染病临床科研体系建设开始实施。现代中药产业发展专项和首批103个重点研究室建设全面启动，388个实验室达到三级中医药科研实验室标准。中医药科学技术研究列入了国家重大科技计划和专项，取得了一批重大科技成果，若干影响中医学术发展的重大基础理论和临床研究列入“973计划”、“国家科技支撑计划”等国家重大科技计划，去年有10项中医药领域的研究成果获得国家技术发明或国家科技进步二等奖。
三是中医药队伍建设取得显著成效。
初步建立起了包括院校教育、师承教育、继续教育在内的多形式、多层次、多途径的中医药教育体系，人才队伍数量和素质得到提高。名老中医药专家学术思想与经验继承工作和优秀中医临床人才培养得到加强，社区、农村基层中医药人才的培养力度不断加大。特别是去年以来，30名首届“国医大师”的评选表彰，在社会引起强烈反响；进一步探索中医药院校教育改革，新一轮323个重点中医药学科建设全面启动；第二批全国优秀临床人才研修项目开始实施，第四批全国老中医药专家学术经验继承工作与临床学位授予工作成功衔接；乡村医生中医专业中专学历教育和中医全科医师岗位培训项目的实施，使基层中医药队伍素质得到提升。
四是中药产业不断壮大。
中药产业规模已达每年2500多亿元，占国内医药市场的1/4以上，中药产业在一些地区已经成为新的经济增长点。中药产业内部结构从上世纪80年代前的中药农业为主体，变为中药工业为主体。30多年来，中成药工业实现了从手工作坊式生产到现代化工业生产的大变革，从生产手段、生产方式、生产环境、生产管理到成品包装、剂型等，都发生了显著变化，仅从中成药的剂型看，已由丸、散、膏、丹等传统剂型，发展到现在的滴丸、片剂、膜剂、胶囊等40多种剂型。中药饮片从流通、生产与包装规范起步，正向工业化、集约化、现代化方向发展。中药材在中成药工业反哺的带动下，开始了现代中药农业的发展，特别是随着GAP的推进，实施了从基源到栽培、植保、收储等的标准化操作规程（SOP），组织药农进行规范化、规模化生产，小农经济的状态逐步改变。中药农业已成为农村产业结构调整、农民增收、生态保护的重要措施。
五是中医药文化建设全面推进。
把中医药文化建设与中医药事业发展紧密结合起来，使之相互促进，相得益彰。三年的“中医中药中国行”活动使中医药知识得到普及，中医药文化得到弘扬，中医药更加贴近广大百姓，已成为中医药文化科普的知名品牌活动。成立中医药文化建设与科学普及专家委员会，建设中医药知识宣传教育基地，发布《中医医院中医药文化建设指南》，以中医医院为主的中医药机构文化建设蔚然成风，大医精诚的优良传统进一步得到发扬光大。《黄帝内经》和《本草纲目》入选世界记忆亚太地区名录，一批中医药项目列入国家级非物质文化遗产名录。
六是中医药广泛走向世界。
中医药已传播到160多个国家和地区。中医药国际合作与交流初步形成了全方位、多层次、宽领域的格局，对外医疗、教育、科技合作及贸易不断扩大，政府间合作进一步深入，到目前已有70多个国家与我国签订了含有中医药内容的政府协议94个、专门的中医药合作协议45个，中医药纳入中美战略与经济对话框架，中医药服务贸易纳入我国与多国的贸易谈判范围。由我国发起的《传统医学决议》在去年第62届世界卫生大会上获得通过，世界卫生组织（WHO）在修订国际疾病分类与代码（ICD）中将中医药等传统医学作为一部分，国际标准化组织（ISO）于去年通过我国提案成立中医药标准技术委员会（ISO/TC249）并决定将该委员会的秘书处设在中国，中国—东盟传统医药高峰论坛通过了《南宁宣言》。实施中医药文化海外传播计划，在英国、法国等地成功举办了中医药文化周活动，多次举办国际论坛，中医药在海外的影响力不断扩大。与港、澳、台的交流活动日益活跃。
七是中医药管理体系建设进一步加强。
根据形势变化和工作需要，国务院将中医药工作部际协调小组调整为中医药工作部际联席会议；国家中医药管理局新的“三定”方案进一步强化和完善了职能，增设了规划财务司；各地在机构改革中普遍加强了中医药管理机构建设，上海浦东区和北京东城区作为我局设立的中医药发展综合改革实验区，各项改革正有序推进。中医药法制建设和标准化建设也取得较大进展，《中（传统）医药法》列入2010年国务院立法计划，并出台了一批地方性中医药法规和行业标准。
当然，也要清醒地看到，当前中医药发展还存在许多困难、面临许多问题，对此《若干意见》作了深刻的阐述：“随着经济全球化、科技进步和现代医学的快速发展，我国中医药发展环境发生了深刻变化，面临许多新情况、新问题。中医药特色优势逐渐淡化，服务领域趋于萎缩；老中医药专家很多学术思想和经验得不到传承，一些特色诊疗技术、方法濒临失传，中医药理论和技术方法创新不足；中医中药发展不协调，野生中药资源破坏严重；中医药发展基础条件差，人才匮乏。”这些困难和问题，严重影响了中医药事业的发展，影响了中医药作用的发挥，影响了人民群众对中医药服务的需求，迫切需要在医改中采取更加有力的扶持促进政策和措施加快中医药事业发展，迫切需要进一步细化、实化相关政策措施更好地保障在深化医改中充分发挥中医药作用。
三、发挥中医药作用在医改中有着明确的政策要求
《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》在改革的指导思想中，明确了要坚持中西医并重的方针。把充分发挥中医药（民族医药）作用，作为“坚持立足国情，建立中国特色医药卫生体制”改革基本原则的重要内容之一。针对中医药的特点，在进一步完善医疗服务体系中，要求充分发挥中医药（民族医药）在疾病预防控制、应对突发公共卫生事件、医疗服务中的作用；加强中医临床研究基地和中医院建设，组织开展中医药防治疑难疾病的联合攻关；在基层医疗卫生服务中，大力推广中医药适宜技术；采取扶持中医药发展政策，促进中医药继承和创新。在建立政府主导卫生投入机制中，强调要对中医院（民族医院）在投入政策上予以倾斜。在建立可持续发展的医药卫生科技创新机制和人才保障机制中，要求在中医和中西医结合研究等方面力求新的突破，培育壮大中医药人才队伍。在建立健全医药卫生法律制度中，要求加快中医药立法工作。
《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》，作为医改的重要配套文件，按照中央关于深化医药卫生体制改革的精神，明确了在医改中充分发挥中医药作用的总体要求和相关政策，这些政策涵盖了基本医疗保障制度建设、国家基本药物制度建设、基层卫生服务体系建设、促进基本公共卫生服务逐步均等化和公立医院改革试点等各个方面，为在其他配套文件的制定中落实中医药扶持政策提供了依据，为在各项改革的实施中更好地发挥中医药作用奠定了基础，为在医改中加快中医药事业发展建立了保障。
已出台的医改配套文件十分重视发挥中医药作用。例如，在基本医疗保障制度中，鼓励和引导使用中医药的政策。新型农村合作医疗制度中明确提出，统筹补偿方案要重点提高在基层使用中医药有关费用的补偿比例，引导农民应用中医药适宜技术；在国家基本医疗保险、工伤保险和生育保险药品目录（2009版）中含中成药987个，中药饮片也纳入其中，中药增加比例超过了西药。在国家基本药物制度建设中，落实中西药并重的原则，鼓励中药的应用，102种中成药和颁布了国家标准的中药饮片被纳入《国家基本药物目录（基层医疗卫生机构配备使用部分）》。在基层卫生服务体系建设中，注意加强基层中医药服务网络建设，县级中医医院在县级医院建设项目中达到了一定的比例，城乡基层医疗卫生服务机构中医药科室、中医治疗设备和服务能力建设也得到加强。在促进基本公共卫生服务逐步均等化方面，明确提出要积极应用中医药预防保健技术和方法，充分发挥中医药在公共卫生服务中的作用，并首次将中医体质辨识纳入居民健康档案的内容。在公立医院改革试点工作中，《关于公立医院改革试点的指导意见》的指导思想强调要坚持中西医并重，明确了中医药管理部门合理确定各级各类公立中医医院的功能定位以及监管的职责。在关于完善政府卫生投入政策的文件中强调，要对中医院（民族医院）在投入政策上予以倾斜。在关于改革药品和医疗服务价格形成机制的文件中提出，将对中药饮片加价率标准适当放宽，逐步提高中医和体现医务人员技术劳务价值的诊疗、手术、护理等项目价格。这些政策出台，为在深化医改中发挥中医药作用创造了条件，提供了保障。
各地在实施医改中按照中央的统一部署，密切结合当地实际，采取一系列具体政策措施，大力扶持和促进中医药事业发展，注重发挥中医药作用。广东将“推进中医药强省建设”列入医改的十大重点任务，安徽、广西也分别将“发展中医药”、“扶持中医药、壮（瑶）医药发展”作为医改的重点任务。北京、黑龙江、四川、陕西等省（区、市）提出了实现城乡基层中医药服务全覆盖的目标。北京、安徽等省（区、市）落实政府对公立中医医院投入倾斜政策，研究制定了扶持中医药发展、发挥中医药特色和优势的公立中医医院财政补助考评办法；广东省也在改革公立医院补偿机制中明确了要对中医医院在投入政策上予以倾斜。甘肃省要求在医疗机构补偿中，各级财政要提高对中医医院和综合医院中医科的床位补助标准，其中省级达到同级综合医院床位补助的1.5倍（每床每年2.1万元）。湖南省制定了鼓励和支持中医医疗机构加工炮制中药饮片和研制中药制剂的扶持政策，甘肃省明确规定医院中药制剂经批准可以在全省范围内调剂使用。许多地方在基本医疗保障制度中明确了中医药优惠政策，降低中医医院报销起付线、提高报销比例等等。
四、发挥中医药作用还需要在深化医改中进一步加快事业发展和完善相关政策
要在深化医药卫生体制改革中充分发挥中医药作用，一方面应进一步加快中医药事业发展，为中医药作用的发挥奠定更加坚实的基础。另一方面应进一步细化、实化相关政策措施，为中医药作用的发挥提供更加良好的条件。
（一）落实《若干意见》，进一步加快中医药事业发展。
第一，应统一思想认识，进一步增强落实《若干意见》的自觉性。
发布实施《若干意见》，是党和国家中医药政策在新时期的新要求。《若干意见》以科学发展观为指导，全面总结中医药事业发展的历史经验，广泛吸纳各地成功做法及社会各界的共同智慧，充分肯定了中医药在卫生工作和经济社会发展中的重要地位，系统回答了长期困扰和制约中医药事业发展的重大理论与实践问题，全面阐述了党和国家对发展中医药事业的决策定位、目标任务和政策要求，是新中国成立以来中医药工作方针政策的高度概括和科学总结。《若干意见》的发布实施，充分表明了党和国家扶持和促进中医药事业发展的鲜明态度和坚强决心，反映了社会发展的需要，体现了时代发展的特征。
《若干意见》在充分肯定了中医药的科学文化价值、历史贡献、现实地位和重要作用的基础上，深刻地阐述了扶持和促进中医药事业发展的重要性与紧迫性，鲜明地提出了发展中医药事业的指导思想和基本原则，既是对我国中医药发展历史经验和近年来中医药工作创新实践的科学总结，也是当前和今后一个时期中医药事业发展必须牢牢把握的正确方向。《若干意见》进一步明确了中医药事业发展的主要任务和政策措施，是推进中医药各项工作的行动指南，是指导中医药事业科学发展的纲领性文件。
全面贯彻落实《若干意见》，要求我们必须将思想认识统一到《若干意见》对推进中医药事业发展重要性和紧迫性的阐述上来，统一到《若干意见》关于当前中医药事业发展形势的判断上来，统一到《若干意见》对扶持和促进中医药事业发展的要求与工作部署上来，以对人民负责、对国家负责、对历史负责的严肃态度，进一步增强落实《若干意见》的自觉性。
第二，应领会精神实质，进一步把握落实《若干意见》的基本要求。
《若干意见》作为指导中医药发展的纲领性文件，对新时期发展中医药事业的指导思想、基本原则、主要任务和保障措施等，进行了系统的阐述，提出了明确的要求，作出了全面的部署，涉及面广、内容丰富，要求高、任务重。
《若干意见》紧紧围绕着“发展”这一核心，始终贯穿着“扶持和促进”这一主线。从对中医药科学文化价值和现实地位作用重要性的肯定，到对中医药发展面临形势紧迫性的分析；从发展的指导思想中明确要求遵循中医药发展规律、保持和发挥中医药特色优势，到发展的基本原则中突出强调坚持中西医并重、坚持发挥政府扶持作用；从发展的主要任务中对医疗、保健、科研、教育、产业、文化等作出的全面部署，到发展的保障措施中对组织领导、经费投入、医保政策、法制建设、行业管理等提出的具体要求，无不体现了这条主线。
《若干意见》明确了发展中医药事业的基本要求，概括起来主要有以下几个方面：一是要把满足人民群众对中医药服务的需求，作为中医药工作的出发点。二是要遵循中医药发展规律，保持和发扬中医药特色优势。三是要坚持中西医并重，把中医药与西医药摆在同等重要的位置。四是要坚持继承与创新的辩证统一，既要保持特色优势又要积极利用现代科技。五是要坚持中医与西医相互取长补短、发挥各自优势，促进中西医结合。六是要坚持统筹兼顾，推进中医药医疗、保健、科研、教育、产业、文化全面发展。七是要坚持发挥政府扶持作用，动员各方面力量共同促进中医药事业发展。这些基本要求，凝聚了我国中医药事业发展的历史经验和教训，体现了新时期中医药工作的客观规律。
第三，应明确目标任务，进一步强化落实《若干意见》的政策措施。
《若干意见》确定了推进中医药医疗、保健、科研、教育、产业、文化全面发展的目标，部署了发展中医医疗和预防保健服务、推进中医药继承与创新、加强中医药人才队伍建设、提升中药产业发展水平、加快民族医药发展、繁荣发展中医药文化、推动中医药走向世界等七项主要任务，强调了完善中医药事业发展保障措施的要求。《若干意见》提出的中医药事业发展目标任务能否顺利完成，关键在于强化落实《若干意见》的政策措施。
按照《若干意见》的要求，抓紧制定相关配套文件，使各项政策措施真正落到实处。主要包括：政府对公立中医院（民族医院）经费投入的倾斜政策和中医药服务的补偿政策，鼓励中医药服务提供和使用的医疗保障政策和基本药物政策，中医药服务项目的调整政策，体现中医药服务成本和技术劳务价值的价格政策，推进中医药院校教育改革和定向为农村培养中医药人才的政策，扩大中医药服务贸易的政策，加强中医药知识产权保护的政策，鼓励社会资本发展中医药服务的政策等；中医坐堂医诊所、中医预防保健服务机构的基本标准和管理办法，中医药一技之长人员纳入乡村医生管理办法，完善医疗机构中药制剂、中药饮片加工炮制管理办法；中医药发展中长期规划、中医药服务体系建设专项规划和中医药文化发展专项规划等。
（二）进一步完善相关政策措施。
要按照中央明确的政策目标与政策要求，一方面应结合中医药的特点与规律，把中央已确定的政策切实贯彻落实好；另一方面应结合当地的实际情况，进一步细化政策、完善政策，使中央确定的政策要求更具有操作性，为中医药作用的发挥创造更好的条件、提供更有力的保障。结合当前医改的重点工作与任务，各地急须在以下方面进一步完善政策措施。
一是在基本医疗保障制度中，以充分调动中医药服务提供者和使用者两方面的积极性为目标，进一步完善鼓励医疗机构提供和引导患者使用中医药的政策措施，主要包括：
1．增加纳入报销范围的中医诊疗项目和中药品种，将发改委定价公布的中医诊疗项目全部纳入基本医疗保险报销目录，将医疗机构治疗性的中药制剂纳入报销范围。
2．扩大定点中医医疗机构的范围，将符合条件的中医门诊部、诊所作为全体参保人员的定点医疗机构。
3．对患者在符合相关标准的中医特色科室（中医医疗机构）住院，降低报销起付线。
4．参照新农合有关政策，在城镇职工与居民医保中，提高中医药服务项目报销比例，对中药饮片费、中药煎药费、辨证论治费实行全额报销，对医保报销目录中的所有中医诊疗项目适当提高报销比例。
5．将中医药治疗具有优势的病种纳入门诊大病统筹和住院统筹，引导参保人员选择应用中医药治疗具有疗效和费用优势的疾病。
6．在完善支付方式的改革中，探索按中医病种付费等支付方式，对同一病种中、西医诊疗按同等费用标准支付。
二是在促进基本公共卫生均等化工作中，以充分发挥中医“治未病”的优势为目标，进一步完善加快发展和积极利用中医预防保健服务的政策措施，主要包括：
1．将中医预防保健服务体系纳入公共卫生服务体系，将中医预防保健服务项目纳入公共卫生服务项目。
2．将运用中医预防保健技术和方法、发挥中医药在公共卫生服务中的作用作为重点指标，纳入基本公共卫生绩效考核体系。
3．进一步完善中医药参与重大传染病防治工作协调机制，建立卫生、中医药信息共享机制。将中医医院纳入重大传染病临床救治定点医院，加强传染病医院的中医药科室及服务能力建设。
4．将中医药防控慢性病工作纳入国家和地方慢性病防控工作规划、行动计划及防控体系建设中。加大对中医药防控慢性病科学研究的支持力度，优化防治方案。
三是在建立国家基本药物制度中，以鼓励应用中药为目标，进一步完善符合中药特点的中药基本药物使用政策，主要包括：
1．在《国家基本药物目录》中，按照中西药并重的原则，尽可能多的将中药品种纳入，满足临床的基本需求。
2．加紧制定符合中药特点的基本药物目录中的中药特别是中药饮片的采购配送、配备使用、价格形成等制度。
3．完善中药招标采购制度，在考虑价格因素的同时，应充分考虑药品质量、企业规模等因素，保障基本药物目录中中药特别是中药饮片的安全、有效、价格合理。
4．制定鼓励医疗机构研制、生产、使用医疗机构中药制度的政策，完善医疗机构中药制剂的价格形成机制。
5．加快中药饮片国家标准的研究制定，加强中药饮片生产、流通、使用的环节监管，提高中药饮片质量。
四是在健全基层医疗卫生服务体系工作中，以提高中医药服务的覆盖面与服务条件为目标，进一步完善加强中医医疗服务体系建设的政策措施，主要包括：
1．加大对县级公立中医医院改造建设的支持力度，争取在5年内所有县级中医医院完成改造建设任务，使县级中医医院都能达到《中医医院建设标准》。
2．在乡镇卫生院和社区卫生服务中心建设中，加强中医科及中药房建设，使每个乡镇卫生院和社区卫生服务中心都设立中医科。
3．制定基层医疗卫生机构中医药人员建设规划。为没有中医执业医师的乡镇卫生院招聘至少1名中医执业医师。对现有乡村医生开展中医药知识与技能培训，推广中医药适宜技术，将具有一技之长中医人员纳入乡村医生管理，使所有村卫生室都能提供中医药服务。
五是在推进公立医院改革试点工作中，以促进中医药特色优势发挥为目标，进一步完善体制机制，主要包括：
1．进一步完善公立中医医院服务体系，按照“中西医并重”的原则，试点地区应将公立中医医院纳入区域卫生规划、区域医疗机构设置规划中，制定中医医疗资源配置标准，并探索明确不同层级公立中医医院的功能定位。
2．建立完善对公立中医医院实行倾斜的投入机制。按照中医医院设置标准，公立中医医院的基本建设、设备购置等费用由政府投入；对符合国家规定的离退休人员费用、政策性亏损和承担的公共卫生服务等给予补助；安排专项经费支持重点中医专科、学科等医院内涵建设；对编制内的在职人员基本工资和国家规定范围内的津贴适当补贴，应明确具体的补助标准，并充分体现中央确定的向中医医院倾斜的政策要求。
3．建立完善对公立中医医院实行倾斜的补偿机制。应明确补偿的范围、方法与标准，如对公立中医医院应用中药饮片和中医非药物疗法给予补偿，中药饮片按使用量、中医非药物疗法按照服务人次进行补偿等。
4．积极探索建立鼓励运用中医药诊疗技术和方法的分配激励机制和绩效考核管理制度。
深化医药卫生体制改革使命光荣，任务艰巨，中医药大有可为。认真贯彻中央深化医药卫生体制改革的精神，全面落实《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》要求，中医药事业必将在深化改革中得到更好更快的发展，中医药必将为提高人民健康水平发挥更大的作用。
（本文为作者2010年7月22日在广东省市厅级领导干部深化医药卫生体制改革专题培训班上所作的报告，内容有删节。）
