李元起
问：近日，A县食品药品监管局执法人员在日常监管中，发现有人从一辆挂有山东牌照的货车上卸药品。由于该区域既无医院，也无药品经营企业，因而，引起了执法人员的警觉。执法人员迅即亮证向在场的人员了解货物情况，卸货人员均说自己不是货主，也不认识货主，不了解该批货物的来源。驾驶室内一位带有浓厚山东口音的男青年自述姓刘，是该货车司机，承认该批药品是他从山东某市运到此地的，只是拉货挣运费，也提供不出这批药品的货主情况。同时执法人员发现该货车驾驶室内有一张销售药品的增值税发票，购进单位写的是：安徽阜阳医药公司，发票背面有一手机号码，执法人员当场拨打，语音提示已关机。这更加重了执法人员对该批药品流通合法性的怀疑。随后，执法人员依法对该批药品进行了现场检查，发现标示山东华信制药集团股份有限公司生产的大容量注射剂共计2170件，当场依法对该批药品和发票进行了扣押。紧接着，执法人员连夜赶往安徽阜阳医药公司了解情况，该医药公司出具材料证明其近期未曾向发票所示单位供应过药品。接着又对辖区内多个有可能购进该批药品的线索进行调查，其结果均是被调查人不承认或不配合而使得这一案件成了无主案件。
由于我国法律法规和药品管理法律对药品无主案件的处理缺乏规定，执法人员对这一案件如何处理产生了不同意见：有人认为，应等待该批药品的货主出现后再作处理。理由是该批药品货值金额较大，不法人员不会轻易丢弃，不能打草惊蛇，静待涉案人员出现后再依法查处。但反对者认为，药品监管部门受管辖权限制，无法对辖区以外的涉案人员进行调查，更何况涉案人员不承认、不配合，有意逃避法律追究。有人认为，应通过张贴通告、发布启事等形式寻找该批药品的当事人。理由是通过张贴通告、发布启事后若当事人不再出现，就有理由依据《民事诉讼法》第一百七十四条向人民法院申请认定药品无主，再依据《民事诉讼法》第一百七十五条进行药品认领公告，公告满1年无人认领的，法院判决认定药品无主，收回归国家所有。反对者认为，《民事诉讼法》调整的是平等主体公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系引发的纷争，显然在这里使用《民事诉讼法》的规定来认定行政案件的无主财产是不适当的。
那么，对药品监管过程中的无主案件到底该如何处理呢？
——河南省固始县食品药品监管局 杨正明
答：在药品监管实践中，由于出现药品无主案件的情况比较复杂，而查处药品无主案件的法律依据又很不明确，因此，执法人员查处药品无主案件时不能一概而论，应当针对不同情形区别对待。根据读者上述情况，该案无疑属于因当事人逃避执法人员执法检查而形成的药品无主案件，笔者认为，对于该类案件的查处应当从以下两个方面进行：
一、认真调查取证，变“无主”案件为“有主”案件。
具体来讲，对于该类案件的查处依照法律规定有以下三种途径可以选择：
一是由负责案件查处工作的药品监管机关的执法人员调查取证。通常情况下，当事人逃避检查的案件大多都会留下一定的线索，对此，执法人员应当认真细致，尽可能地根据有关线索调查取证，查明违法药品当事人的姓名、住址或经营场所等必要因素，以便进一步依法定程序进行处理。《行政处罚法》、《药品管理法》和《药品监督行政处罚程序规定》等法律、法规和规章赋予了药品监管机关查处违法药品案件的法定职权，药品监管执法人员有权力也有义务依法亲自调查取证，查处案件，维护药品管理秩序。诚然，相关法律规范没有赋予药品监管执法人员在调查取证中对有关人员实施限制人身自由、对相关物品要求提供相应担保的强制措施，但不能因此就认为该类案件无法查处。为了保证能够查清事实、收集证据和正确适用法律，相关法律规范已明确地将先行登记保存、扣押、封存、检验等必要的调查取证手段赋予了药品监管机关。只要执法人员认真细致，在法律允许的范围内，采用必要的方式和手段调查取证，查清案件事实、找出违法当事人，依法处理案件是完全有可能的。
二是依法取得相关药品监管机关的协助，共同查清案件事实。药品监管机关受管辖权限限制，对辖区以外的涉案人员进行调查有相当大的困难，这是不争的事实。但负责查处案件的药品监管机关在需要对辖区以外的涉案人员进行调查的时候并非无能为力。国家机关在行使职权过程中依法应当相互协助，这是保障国家权力正常运行的最起码要求。国家食品药品监管局2003年7月颁布实施的《药品监督行政处罚程序规定》第十七条也明确规定：“药品监管部门之间对涉及查处案件的有关情况，负有互相协助调查、提供相关证据的义务。”因此，药品监管机关在对辖区以外的涉案人员进行调查，遇到自己受管辖范围限制、亲自调查取证有困难的情况时，应当通过一定程序，积极取得相关药品监管机关的协助，然后共同查清案件事实。必要的时候，应当取得国家食品药品监管局有关部门的支持，在上级部门的统一协调下，依法查处案件。
三是将可能构成犯罪的案件，依法移交司法机关查处。《行政处罚法》第七条第二款规定：“违法行为构成犯罪的，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。”另外，根据《药品监督行政处罚程序规定》第二十七条规定，药品监管机关对于自己所办理的构成犯罪的案件，应当移送司法机关追究刑事责任。因此，药品监管机关对于自己查处的药品无主案件，若认为有明显的犯罪嫌疑，就应主动向有关司法机关报案，并将自己已收集到的相关证据材料移交给司法机关，由司法机关依法查处。由于司法机关依法能够采取相应的强制措施、拥有相对充分的调查取证手段，会更有利于查处案件，惩罚犯罪。
应当指出的是，有关机关对逃避查处的当事人追究法律责任时，不能适用《行政处罚法》第二十九条第一款“违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚”的规定。因为有关机关已经对违法行为进行了查处，只是由于当事人的逃避行为而使调查取证无法正常进行而已。因此，在处理案件所依据的法律规范有效的前提下，一旦查明逃避查处的当事人的违法行为，有关机关随时都可以追究其法律责任。
二、履行法定手续，依法处理“无主”药品案件。
从法理角度讲，行政机关查处行政违法案件中出现的这种“无主”财产，与民法上的无主财产存在很大的差别，不应以同样的方式进行处理。因此，一些行政管理部门在其颁布的行政规章中（如国家工商总局1996年颁布的《工商行政管理机关处罚程序暂行规定》、国家烟草专卖局1998年发布的《烟草专卖行政处罚程序规定》等）规定了可以通过张贴通告或发布公告等方式通知当事人在法定期限内到有关监管机关接受处理，在法定期限内当事人仍不到场接受处理的，相关行政机关即可依据程序规定办理有关手续，将所查处的物品确定为“无主财产”，依法予以处理。尽管人们对这些规定尚有法理上的不同意见，但它们毕竟为行政执法提供了可以操作的依据。而在药品监管领域，对于不构成犯罪，由药品监管机关按法定途径调查取证后，仍然无法确定当事人的姓名、住址或经营场所的药品违法案件中的“无主”药品应当如何处理的问题，药品管理法律、法规和规章目前均缺乏明确的处理规定。这种法律依据的匮缺，暴露了我国药品监管立法的不完善之处，有关部门应当尽快通过立法手段弥补法律规范的这种缺失，使药品监管工作能够早日实现有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法制要求。
在目前法律依据缺失的情况下，笔者认为，为了避免可能出现的执法混乱和法律纠纷，在办理此类案件时，药品监管机关应当先通过张贴通告、发布公告等形式，通知当事人在法定期限内到有关监管机关接受处理。当事人在法定期限内不到场接受处理的，应当依据《民事诉讼法》的有关规定向人民法院申请认定涉案药品为无主财产，再依据国家处理无主财产的有关规定处理涉案药品；而不应当在张贴通告、发布公告达到一定期限后，就直接认定涉案药品为无主财产并予以处理。只有当有关部门制定出明确的法律依据之后，药品监管机关才能按照相关规定直接认定涉案药品为无主财产并予以相应处理；否则，属于没有法律依据的行政行为。
需要指出的是，无论是由法院还是由药品监管机关认定的无主药品，除依法应当予以销毁之外，都必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定进行其他处理。拍卖或进行其他处理所得的款项，必须全部上缴国库，任何机关或者个人都不得以任何形式截留、私分或者变相私分。药品监管机关或其执法人员一旦将无主药品拍卖或进行其他处理所得的款项截留、私分或者变相私分的，将由财政部门或者其他有关部门予以追缴，直接负责的主管人员和其他直接责任人员将依法给予行政处分；情节严重构成犯罪的，将依法追究刑事责任。
(作者系中国人民大学法学院副教授、硕士生导师，中国宪法学研究会理事兼副秘书长)
